经租房政策历史渊源及执行现状调查
半个世纪的产权纠葛
“经租房”对于今天绝大多数中国人来说都是一个陌生的词语，甚至根本没有兴趣去搞清楚其含义。但是对于北京上海等大城市的一批市民来说“经租房”却是盘恒在心头挥之不去的阴影，房管部门告诉他们经租房产权早就是国家的了，这是国家政策所以没有商量的余地。但是这些业主们怎么也想不通，明明是租出去的房子，怎么转眼就成了别人的财产呢？尤其在北京大量经租房业主正在为了自己的权益而奔走，他们的努力在很多时候显得孤立，他们为此而憔悴和悲愤，他们无助的眼神让人心碎。
要想全面的理解事实从而作出客观的判断，我们首先要从梳理清楚这一段历史纠葛的来龙去脉开始。这个故事要从半个世纪以前说起，在被称作旧社会，没有养老保险的年代，购房制业是城市普通收入阶层尤其是鳏寡孤独维持晚年生计的方法，俗称“吃瓦片”。一些没落的王公贵族富商大贾不争气的子孙，如果不愿意卖祖产被称作败家子，最稳妥的方法就是靠出租祖产获利。不过当时包括北京在内的各大城市的房价都没有现在这么贵，所以甚至连老舍笔下的骆驼祥子也可以买一间宅子，那个年代恒产曾是社会稳定的重要保障。
新中国成立以后，一方面革命的意识形态将一切依赖生产资料和资本获利的行为视为剥削，于是城市私人拥有房产用于出租和乡村的地主阶级向佃农收地租一样，顺理成章的成为了可耻甚至罪恶的事情；另一方面解放后不断扩充的政府及各类国家事业单位和国有企业有大量干部职工需要住房安置。再加上学习苏联计划经济模式下政府包办一切的万丈豪情。于是在当时帮助私房所有者“从剥削者变成自食其力的劳动者”就顺利成章的摆到了人民政府的议事日程上。
没有经过人大讨论（当时就算经过人大也只有举手通过）就决定将城市私房主的房屋由国家集中管理，统一经营。见识了“三反五反”，又刚刚经过“反右”，一波波的政治运动中有产者们早已成为惶惶不可终日的惊弓之鸟，荣幸地被列为改造对象意味着人民政府在清算你在旧社会“剥削所得”的同时，赋予了你被人民接纳脱胎换骨获得新生的机会，主动迎上去还来不及，哪里还敢抗拒国家机器的力量。1958年7月10日的北京日报的一则报道可以体现当时人们的心态“这次经过各区对私有房主进行动员和组织讨论，他们对于社会主义发展的必然趋势和对私有出租房进行社会主义改造的意义有了较明确的认识，”…….“东城区冒儿胡同的王秀贞说：我们国家进入社会主义时期，全民都在搞社会主义大跃进，可是我们房主仍然站在门外，坐吃房租，太可耻了！我要求政府尽快接受我们的申请，也让我们早一天进入社会主义。”
在1958年前后，从北京开始人民委员会经过动员以后“接受房主的申请”，当然几乎没有人敢不申请的。私房主把房屋交给政府，政府相关部门取代了过去的房地产中介商，将收上来的住房以比较低廉的价格分配国家机关单位的干部职工，适当照顾房主的生活情况，以所收租金的百分之20到40分给房主。这样强买强卖，有剥夺私人合法财产的含义，明显违背了当时的《宪法》，所以也有一些房主鼓着勇气提出质疑，不过这种胆大包天的质疑被一纸文件定性为“两条道路的斗争”，换句话说谁敢于质疑这一政策的合法性，谁就是质疑社会主义道路。在这种气氛下经租房政策几乎没有遇到阻力，就得以在各大城市推广。
在有的文件中将这表述为“一定时期”内的措施，目的是为了过渡到全民所有制，但这个“一定时期”到底是多久？政府没有说，当时的环境下谁也不敢问。
直到“文革”结束了这一切，根据“红卫兵和革命群众的意见”，房租被被视为不劳而或的收入，和资本家公私合营时期给予的定息一样被取消。而且家中保留旧社会的房地契，被称作“变天帐”属于红卫兵小将们打击的对象，于是很多房主们战战兢兢的把房地契交到各地的革委会，以求自保。今天在北京潘家园旧货市场你可以看到不少房地契被作为文物出售给收藏爱好者，这些大多就是“文革”中流失的。
当中华民族终于挺过了“文革”的梦魇，在确信这场浩劫结束以后，一些业主想起了自己在文革中被剥夺的权益，按理说自己的合法私人住宅，政府从来没有依法完成产权变更手续，当时讲的是代租，也就是说政府扮演了相当于房地产中介公司的角色，房屋业主仍然是业主。于是提出发还房产，至少也得继续支付文革中被剥夺的部分租金。不过也许是因为在过去的年代我们的国家遭受苦难的公民何止千千万万，很多人家破人亡，命都丢了，失去几件房子在那时看来算的了什么？所以并没有落实政策部门从法律的角度认真对待。
1985年当时的城乡建设环境保护部发出《城市私有房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》其中明确提到“已纳入社会主义改造的私有出租房屋，一律属于国家所有。”尽管很多经租房主怎么也想不通，早已不是“文革”了，怎么政府的一纸“意见”就能够剥夺公民的合法财产，可政府机关毕竟代表国家，而且当年的业主如果不是死于文革，多半也是风烛残年，明白小胳膊拧不过大腿的道理，盼望过两年安生日子，只好委曲求全。家住上海黄浦区尚文路133弄50号的胡彭生先生就是一个典型的例子，他的父亲胡信义解放前是民族资本家，解放后被打成“经济特务”，含冤屈死，遭受了家破人亡的惨祸，一幢私房也曾两次被没收，十一届三中全会以后冤屈被平反，可房子却有两间怎么也收不回来，最让胡家咽不下气的是，占住这两间房的人恰是当年的造反派。找到房管局却得到答复：这样的家庭在黄浦区就有几万家，现在还没有新政策，解决不了。
公民权利意识的觉醒让经租房问题重新浮出水面
改革开放以后的经过一系列教训我们的政府终于认识到，试图包办一切的行为是不切实际而且危险的，延续了几十年的福利分房渐渐成为了历史，进入九十年代房地产热席卷全国，尤其在北京上海的这样经济发达地区，土地这样的希缺资源刺激着资本的神经。为了获得土地，一段时期内在一些政府部门的支持下，以危改或建设的名义，没有商量余地的强制性拆迁在各大城市的老城区愈演愈烈。通常情况下拆迁补偿会远低于所在地区的土地使用权市场价格以留下丰厚的利润空间，不过在拆迁中有一类居民却常常抱着欢天喜地的态度，所以有时候北京上海的媒体确实能够找到个别居民对这电视镜头说：拆迁政策好，我们早盼着拆迁呢。这类人肯定不是神经有问题，那是什么情况呢？家住北京鼓楼西大街的马吉昌先生就遇上了这样的不平事。
马吉昌家祖上传下明代的四合院，在58年17间房子成了房管局的经租房，一个月总共给二十块钱补偿，文革以后就再也没给过。后来马吉昌家里添丁房子不够住希望把老宅子要回来，被房管局干部斥为“反攻倒算”，从此再也没敢开口。住在这些房子里的主要是一些和房管局有关系的机关干部，后来陆续分了或者买了新房，但是由于经租房延续计划经济年代的低房租所以大都没有退给房管局，而是转租给其他人或者干脆空着堆堆旧东西。有的房子空着7、8年都没人住。前不久老马家的四合院也遭遇了强制拆迁，对于那些经租房，房管局和拆迁公司联合办公，两张桌子摆在一起一边房管局把房子卖给住户每平米250元，另一张桌子拆迁公司支付每平米6、7千元左右的拆迁补偿，这对于那些住户，尤其是七八年都不住的那些住户简直是一笔飞来横财，所以高高兴兴的赶来，拿上钱就走了，拆迁工作异常顺利。可真正的房主马吉昌一家傻眼了，明明是自己家的房子，房管局怎么能替业主卖了呢？而且当年占了自己家房子的人得了大笔拆迁补偿，真正的房主却一个字儿得不到，天底下有着样的道理么？
更有甚者，房管局一些人利用手中职权瞄上了经租房这块肥肉，名目张胆的从中牟利。在北京，已经硕果仅存的四合院，市场价值动辄上千万，可是通过房管局的内部关系，可以不经过拍卖，以比市场价格低廉得多的价格买到经租房代管房性质的四合院，当然你可以想象出其中的猫腻。在寸土寸金的南池子地区，本世纪初大量精美的四合院遭遇拆迁改造，原房主被强制性安置到其他地方以后，在原址重新修建了新式四合院，然后以数千万的价格卖给一些身份不一般的人物。家住南池子普渡寺西巷的丁艾女士，祖传的四合院，侥幸逃过了商业开发，不过接下来发生的事情更加让她愤怒。她家四合院一半的房子58年也成了经租房，这次拆迁改造，把住户给迁走了，丁艾燃起了希望，这次也许能把被房管局征走的房子要回来，谁曾想到，房管局在她家院子里砌起了一道围墙，把她家的经租房围在了墙外，接下来传来消息，她家的三百多平米面积经租房要以三百多万元的价格卖给一位她不认识的韩先生（该位置这样一个四合院的市场价值超过千万），这位韩先生自我介绍是东城区房管局局长介绍来的，看过房子以后很满意。可是丁艾不干了，她直接找到那个想买房子的韩先生，告诉他：这是我的房子，你从房管局买是非法的！一开始韩先生很自信，我是通过房管局买的房子，怎么可能违法呢？丁艾介绍了实际情况以后，那位韩先生也有些歉疚，提出要不给丁家补偿一些，丁艾表示，这不是钱的问题，你就是把金山搬来我也不卖。还撂下狠话：你和房管局的人暗箱操作，我拦不住，不过你买房子的钱要是干干净净挣来的，就自己掂量掂量。好在这位韩先生良知未泯，所以那些房子现在还空着。
但是很多经租房已经被房管局卖了，或是正在面临被出售的命运。丁艾等人行动了起来，他们目前已经收集了上百家经租房和代管房的资料，并把这些资料发布到网上，“目前北京旧城的四合院中有相当一部分私人房产，大约9万间，被国家经租或代管至今，房管局从未合法取得经租房或者代管房的产权，所有出售均为非法。”丁艾认为虽然房管部门受利益驱动蛮不讲理，但是大多数人还是能明辨是非的，当前所能作的最主要是向全社会呼吁，让人们意识到要购买房产必须必须搞清楚谁是真正的业主，如果从房管局手中购买别人家的经租房，日后讲法制的时候，一定会带来严重的产权纠纷。而如果有人明知是他人的产业，受利益诱惑，通过房管局内部渠道，非法购买，则如同购买赃物一样是一种不仅违法而且可耻的行为。
执行原定政策还是维护宪法尊严的艰难选择
在研究这段历史时，非常值得深思的是，当年一方面剥夺有产者的社会主义改造进行的轰轰烈烈，另一方面1954年《宪法》中其实有明确表述：第十条 国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资产所有权；第十一条 国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权；第十二条 国家依照法律保护公民的私有财产及继承权。你把当时出台的那些政策和宪法放在一起比对，会发现其中明显的违宪倾向，可是制定政策部门似乎没有太把法律放在眼里，群众也没有勇气从维护《宪法》尊严的角度提出质疑。
如果说这还是受“反右”及“文革”左的思想干扰。那么十一届三中全会以后出台的1982年《宪法》也明确表述，第十三条：国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定，保护公民的私有财产继承权；第五条：。。。。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。可是无论是执法机关或是政府部门在制定政策作出决定的时候，似乎还是没有考虑《宪法》的存在，继续沿用“文革”逻辑，进而继续执行文革时期的“中央文件精神”。比如，1985年城乡建设环境保护部的文件中，对于合法权益收到侵害的公民，强调：“对于广大群众，尤其是原房主要做好深入细致的思想工作，教育他们顾全大局，体谅国家困难，积极配合政府做好这一工作。”丝毫没有法律面前政府和公民的平等意识，充满了居高临下家长般教训人的口吻。而人民法院受到行政干预，又为了回避矛盾竟然剥夺了公民的诉讼权利，以最高法院的身份，明确表示此类的案件概不受理。
所以眼下，经租房业主们在维护自己合法权益方面，几乎处在无助的境地。找到房管局，房管局说：我们是执行上面的政策，你不服可以告；告到法院,法院说：我们上面有文件（见下文），这样的案子我们不受理，你们得去找落实政策办公室；找到落实政策办公室，落实政策办公室说：目前没有新政策解决这方面问题，我们不能否定过去的社会主义改造成果，你们还得和房管局协商解决。经租房的业主象皮球一样被踢来踢去，前面提到的马吉昌就对记者说：自己是喊天天不应，喊地地不灵，眼泪都流干了。
明明是人民要求保护合法权益的合理吁求，无论从《宪法》还是《民法》的角度都非常简单的案件。作为社会公正最后一道防线的人民法院却以不是其主管工作范围的理由掉过脸去，让其找侵害其利益的部门申请解决。一直关注北京四合院保护的华新民女士有一个形象的比喻：这就好像一个人被歹徒强奸找到人民法院要讨公道，人民法院说，这事我们管不了，你还是自己去找强奸你的人协商解决。
当然也有一些地区主要是沿海开放省份做得比较好，比如广州市的做法就体现了顺应民意和法制，从善如流的勇气，从以落实侨胞待遇的名义，落实房屋政策领导小组非常低调的宣布无论是解放后没有向人民政府登记而被接受代管的房屋，还是社会主义私房改造时的经租房屋只要提供房屋契证和房屋业主或继承人的有效证件就发还房屋产权。包括土改期间由各地农会拍卖，拍卖款归农会所有的土改拍卖房，也参考其价值给予货币补偿。此政策一出，经租房主们如旱日逢甘霖，无不奔走相告。因为既然当年恐惧新政权逃往海外的业主，甚至被新政权视为阶级敌人者，今天都要尊重其合法产权，那么对于留在大陆普通百姓来说，就更没有道理对其合法财产蛮横剥夺了。有趣的是这样被人民拥护的政策之所以采取低调态度，据说是因为“经租房问题带有全局性，如果总是一个地方开口子，口子还越开越大，恐怕很难向上面交待。” 但即使这样也反映了当地政府勇于维护《宪法》精神，勇于排除各种干扰，解决历史遗留问题的魄力。这样的做法正在逐步影响到其他地方。而且全国人大已经将《行政诉讼法》的修改纳入新的五年立法规划，未来在更广阔的范围内人们将可以更加理直气壮地针对代表抽象行政行为的“红头文件”提起诉讼，通向法律的大门决不会永远向收到伤害的公民关闭。
同时那些业主们的不懈努力正在加快这一天的到来，他们表示是今天的党中央依法治国、依宪治国的明确表态，让他们深受教育和鼓舞，他们坚信在不久的将来一定会讨到一个公正的说法。那个《宪法》形同虚设，那个老百姓明明受到政策伤害，也要作出笑脸举手拥护的年代永远过去了。
从已公开的文件档案审视经租房政策的历史脉络
1956年1月18日，中央书记处第二办公室拟定《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》批评“租赁关系中存在种种中间剥削，如二房东和“掮客”，有些城市经过政府取缔已经减少但仍然普遍存在。”“解放以后大房主对政策采用观望态度，得过且过不修缮房屋，并且低价出卖房屋。”
得出结论：“城市房屋私人占有与社会主义建设之间的矛盾日益尖锐；第一、房屋不能较好的保养；第二影响城市人民首先是职工的生活，影响工资制度；第三、不能更有效合理的使用现有房屋，因此，必须在对私营工商业进行社会主义改造的同时，对城市私人房产实行社会主义改造。”
指出“对私有房产的社会主义改造，总的要求是加强国家控制，首先使私有房出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制。”
1958年6月4日，北京市私房改造领导小组制定《私有出租房屋进行社会主义改造几个具体政策问题的规定》
量化改造起点为：“够十五间（自然间）、不够二百五十平方米，或是够二百五十平方米不够十五间者都列入改造对象，予以改造。”其后又于1958年6月20日制定了补充规定，将改造起点有条件扩大至“房屋是一整所或十间以上者。”稍后，各省、直辖市纷纷效仿，很快推广至全国。
1964年1月13日国家房产管理局致国务院《关于私有出租房社会主义改造问题的报告》
“一些房主认为房屋由国家经租房还没有过渡到全民所有制，仍然归个人所有，往往以人口增加，自住房不够的理由，要求退还已由国家经租的房屋；或者以生活困难为理由要求增加定租；有的甚至强收房租，逼迫住户搬家强占房屋，破坏房屋。这些情况反映了私房改造工作中存在尖锐的两条道路的斗争。”（此语杀气腾腾）
提出的意见认为：
房主只能领取固定的租金，不能收回已由国家经租的房屋。。。。。。对于有反攻倒算行为的房主应当按照不同情况区别对待：情节轻的进行批评教育；有严重违法行为的，造成损失民愤很大的，应当给以制裁。
1964年9月18日最高人民法院对广东高院《关于经租房的业主实际上丧失所有权》的批复：
根据国家经租房的性质是“对城市房屋占有者采用类似赎买的方法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步改变他们的所有制”。这就是说：国家经租房的业主已经实际丧失了所有权。
但后面又说：业主死后，经租房屋不能允许他的家属继承，但可以继续领取国家给予的固定租金。（这是非常自相矛盾的，如果经租房不能继承，那他的家属已什么身份继续领取租金呢？）
1966年9月24日国务院财贸办公室、国家经济委员会《关于财政贸易和手工业方面若干政策问题的报告》
俗称“中发（1966）507号”文件言及“最近在无产阶级文件大革命中，各地红卫兵和革命群众……，提出了许多倡议，这些倡议许多是可行的，应该采纳、办理，”故此作出：“公私合营企业应改为国有企业，资本的定息一律取消。”（该“文革”文件中没有涉及经租房问题，但此后即停止向经租房所有者支付租金收入及拒绝返还房产所持的却就是这个“文革”文件，时至今日仍然作为经租房充公的法律依据）。
文革后我国重新走上了依法治国的轨道，但在经租房领域仍然成为法制的死角，延续着“文革逻辑”。
1985年2月16日，城乡建设环境保护部《城市私有房屋社会主义改造遗留问题的处理意见》
“已纳入社会主义改造的私有出租房屋，一律属于国家所有。”
“凡是1961年九月以后纳入改造的私有出租房，未发放定租或发放时间不足五年的，一般按五年计算，予以补发或补足。”
“对于广大群众，尤其是原房主要做好深入细致的思想工作，教育他们顾全大局，体谅国家困难，积极配合政府做好这一工作。”
1987年10月22日，最高法院、城乡建设环境保护部联署《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》
强调“要继续执行中央原定文件”。
1988年1月5日湖南省高级人民法院关于执行《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》对最高法院的请示报告
有如下内容：“房管部门与法院处理意见不一致，现房管部门按照《通知》第二条规定，要求法院撤销判决移送落实私房政策部门处理。法院应怎么办？”“房管部门在执行政策或管理方面明显侵犯了房主的合法权益，经房主申诉又不改正，现房主坚持向法院起诉，是法院受理还是仍然移送落实私房政策部门处理？”
最高人民法院研究室的电话答复是：
“对此，我们的意见，人民法院不予受理。但应当向当事人讲明道理，告其向原处理部门或其上级政府主管部门申请解决。”
1989年9月16日，建设部《关于善始善终作好城市私房遗留问题处理工作的通知》
再次强调要执行其“以前已制定的文件精神”。
在1992年《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》最高法院法发（1992）38号发布：
“凡属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院依法不予受理或驳回起诉，可告其找有关部门申请解决。”
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