[会员杂谈]大陆预腐机构向省市延伸 [复制链接]

在国家预防腐败局组建进入第4个年头之时，这一年轻的反腐机构又迎来了组织体系上的小幅延展——大陆部分省、直辖市陆续在纪委、监察厅的框架内试点成立省一级预防腐败局，截止2011年初，已有8省、直辖市的预防腐败局投入运转。 ;g: UE  
省一级预防腐败局的制度生长，被视为是胡锦涛十七大前在中央党校所作625讲话的延续：2007年，面对赴中央党校学习的大陆省部级高官，胡锦涛首谈反腐工作“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。” ;g: UE  
在随后各级反腐部门的工作描述中，预防被摆在突出位置，数量繁多的各项预防腐败试点项目快速铺开，但并无涉及到行政机构的立废。 ;g: UE  
不过早在国家预防腐败局挂牌之前，就有舆论评估，中央是否有意打造一整套从北京至地方的预防腐败系统？这一揣度直到2009年初才略显清晰，当时中纪委、监察部决定在全国范围内，先建立一批省级预防腐败机构试点。 ;g: UE  
在省级试点的铺设过程中，来自国家预防腐败局高层的声音，已经公开认可在省一级建立预防机构的必要性。更为超前的是，在甘肃省范围内，业已组建一个市级预防腐败局，至此形成了从中央到地级市，覆盖三级政府的预防体系模型。 ;g: UE  
目前，已经试点的省级预防腐败局在东、中、西部地区都有分布，既有像甘肃这样的贫困省份，也有像湖北、湖南、河南、四川这样的农业大省。工业大省河北、沿海发达省份福建、经济富庶的上海，都在试点的名单之列。 ;g: UE  
由于大陆特殊的反腐体制，这些地区预防腐败局的建立，基本依托于当地纪委、监察厅的力量，其最高长官也通常是监察厅厅长兼任。 ;g: UE  
据大陆媒体援引河南省纪委副书记、省监察厅厅长、省预防腐败局局长王流章的言论透露，河南省预防腐败局内设内设预防腐败一室、二室、三室、四室，其中预防腐败三室是将省纪委政务公开室整体调整过来。核定行政编制25名，主要是从省纪委、省监察厅内部调剂解决。 ;g: UE  

这种内部消化的方式，来自于国家预防腐败局的示范。 ;g: UE  
国家预防腐败局局长马馼曾在国家预防腐败局挂牌时向记者介绍称，国家预防腐败局核定行政编制30名，其中20名从中央纪委、监察部已有编制中划转，新增10名。与此同时，国家预防腐败局的内设办公室，也是中纪委、监察部的预防腐败室，由国家预防腐败局专职副局长（副部级）兼任中央纪委、监察部预防腐败室主任。 ;g: UE  
事实上，自2007年以来，国家预防腐败局已在全国主要省份，透过传统的反腐机构，开展了侧重点各不相同的项目试点——如在北京加强对腐败动态的预警与监测，在上海摸索建立全市统一的财政资金与社会公共资金的网上监管等，在四川立项考察如何保证灾后重建工作中的资金安全等。 ;g: UE  
在项目试点顺利的基础上，2009年初中纪委、监察部决定在省一级试点建立预防机构。至2010年底，部分省（区、市）预防腐败局局长工作座谈会在北京召开时，马馼对省级预防腐败局的建立首次给予公开肯定，她认为“实践表明，在省一级设立预防腐败机构，有利于全面贯彻落实中央提出的反腐倡廉建设更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的要求，有利于各省（区、市）对预防腐败工作进行统筹规划、组织协调，有利于提高预防腐败工作的专业化水平。”   ;g: UE  
马馼同时拥有的中纪委副书记、监察部部长的身份，令这段发言大有深意。 ;g: UE  

马馼同时拥有的中纪委副书记、监察部部长的身份，令这段发言大有深意。 ;g: UE  
省一级普遍设立预防腐败机构的趋势已经明朗，但是否会一直延续至地级市甚至更基层，还属未知。目前地级市流行的做法，是成立以市纪委书记，甚至市委书记为组长的“预防腐败试点工作领导小组”。大陆媒体报道称，在最早设立省级预防腐败局的甘肃省，其境内的武威市已组建市一级的预防腐败局，据称这项决策来自于武威市市委，意在通过设立行政机构，为其辖区内大型工程的预防腐败试点提供支持。 ;g: UE  
目前尚没有来自反腐机构高层对此的表态。   ;g: UE  
国家预防腐败局的组建，是在国务院酝酿进行第六次大部制改革的背景下进行的，彼时新建机构与中纪委、监察部合署办公，一套人马挂上三块牌子。如今试点省份上行下效，也从纪委、监察系统抽调人员，客观上如此安排可减少编制，压缩行政成本。但在学者眼中，如果依然是行政官员从事预防工作，其收效恐怕要大打折扣。 ;g: UE  
清华大学廉政与治理研究中心主任任建明称，过去设立在检察院的预防腐败机构，其工作人员多为法律背景，缺乏制度预防方面的技术，专业领域的制度预防问题一直没有解决。比如在建筑领域的腐败预防不断出现制度创新，但执行较弱，好的预防制度沦为形式。 ;g: UE  
任建明说，通过法律授权的公共权力机构，如果缺乏专业能力的支撑，其难免会成为一个行政官员主导的机构，预防腐败局应是一个以专业技术见长的机构，而不应以行政官员为主体。 ;g: UE  

在另一个层面上，作为国务院直属的行政系统，预防腐败局体系的建立方式，又与其他部委存在明显不同——预防腐败局的生长方式，是自上而下推动，在各地试点铺开。而不是采用传统操作方法，在统一时间内进行部门组建。 }NETiJ"6  
作为大陆反腐体系中的重要单位，反贪局的设立轨迹，就与预防腐败局相去甚远。1989年成立的大陆第一家反贪局是在广东组建的，其隶属于检察院系统，当时国内从中央到地方并无类似机构。 }NETiJ"6  
而广东得以率先成立反贪局，也是时事所致。 }NETiJ"6  
作为改革开放最前沿的省份，广东的贪污腐败案件日渐增多，与香港方面的合作机会也开始增加，在时任最高人民检察院检察长刘复之的推动下，当时的广东省人民检察院检察长肖扬，报请广东省委批准，仿效香港廉政公署，成立了广东省人民检察院反贪污贿赂工作局。 }NETiJ"6  
据称，当时就反贪局究竟设立在党委还是检察院，曾产生过不同看法。事实上，有关反腐机构的权属问题，如中纪委、监察部等机构对于反腐的权限职能，也几经变更。整个大陆反腐系统错综复杂，直到六年后，民盟中央委员黄景钧等人提出成立反贪污贿赂总局议案，其后最高人民检察院反贪污贿赂总局才姗姗来迟，正式挂牌。 }NETiJ"6  

对于大陆反腐机构而言，预防腐败的职能，在过去也分散在包括反贪局在内的各个执法单位，但以往注重个案办理，且预防腐败难出政绩，造成预防腐败制度经验的缺失。目前这样通过试点积累经验，条件成熟后再铺开的现实之举，与反贪局成立前后相对比，也从侧面折射出，当下中央对于预防腐败工作推动的主动性更进一步。 }NETiJ"6  
实际上，中纪委、监察部布局预防腐败系统，还有一个主要推动因素，那就是来自于大陆对于《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）的履约承诺。 }NETiJ"6  
《公约》于2003年由联合国大会全体会议审议通过，其第二章中明确提出“确保设有一个或酌情设有多个机构”以进行预报腐败工作。中国外交部副部长张业遂代表中国政府在《公约》上签字，后全国人大常委会会议以全票通过决定，批准加入｡ }NETiJ"6  
在这一约定之下组建大陆预防腐败系统，无异于向世界展现大陆应对腐败的姿态。不过，在大陆反腐的语境之下，正在陆续建立的预防腐败系统，也被赋予了字面之外的任务。 }NETiJ"6  
据了解，在国家与省级两个层面上的预防腐败局，都不参与个案查处，没有类似反贪局那样的执法权，其首要工作职能也并非是预防腐败业务本身，而是负责预防腐败工作的组织协调，如国家预防腐败局就要通过召开定期的联席会议制度，来理顺协调多达13个联席部门，如中纪委、中组部、全国人大法工委、最高人民法院的工作。在地方，这样的联席会议也被照搬学习。 }NETiJ"6  
此外，从中央到省级的预防腐败局，都承担着对外交流的功能。国家预防腐败局已举办三届培训班，为主要来自亚非等发展中国家的部级官员，培训预防腐败技能。 }NETiJ"6