农村群体性案件特点与应对研究蔚县论坛-张家口-张家口论坛-张家口第一生活消费门户网

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只看楼主倒序阅读使用道具楼主发表于: 2010-12-22

河北兴蔚律师事务所主任吴永军

来自：http://wuyongjunls.blog.sohu.com/159422603.html

【内容摘要】本文通过阐述群体性案件的涵义，并在分析一般群体性案件特点的基础上，结合蔚县群体性案件，阐释当前农村群体性案件的新特点。提出了预防和控制群体性案件的新思路，在提高政府依法行政能力的同时，也要提高农村两委班子成员的综合素质，进而带动全体农村人员法律素质的提高；建立科学、规范防控的联动机制和预警机制，将农村群体性矛盾化解在萌芽当中；建立政府购买律师的法律服务，推行一村一律师制度，建立律师服务农村的长效机制，从而积极推动社会主义新农村建设。

【关键词】农村、群体性案件、特点、应对、长效机制

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一、群体性事件以及群体性案件的涵义

近年来，随着经济社会的发展，群体性事件持续高发，其规模和影响都在增大，但是对于什么是群体性事件，我国至今还没有统一、标准的定义。官方比较正式的说法是公安部在2000年4月5日颁布的《公安机关处理群体性治安事件的规定》中使用的“群体性治安事件”这一概念。该《规定》第二条指出：“群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”以及中共中央办公厅2004年《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中称群体性事件是由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件以及酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。学界对于群体性事件比较权威的界定是中国行政管理学会课题组提出的“群体性突发事件”这一概念，指的是“由部分公众参与并形成有一定组织目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响的行为”。

一般来说，确定群体性事件有四个方面的标准，第一，人数方面的要求，必须达到或超过五个人，有关部门统计群体性事件首先以人数确定，《信访条例》明文规定，五个人及以上视为事件。第二，行为人必须要有一个共同的意愿，但不一定要有共同的目的。第三，群体性事件在程序上缺乏法定依据或者法定依据不足。第四，群体性事件影响社会秩序，包括财产秩序、管理秩序、工作秩序。因此，可以把群体性事件简单定义为：一定数量的人在缺乏法定程序和依据的情况下，产生的具有共同行为指向并对社会秩序造成一定影响的事件。

本文所称的群体性案件是指涉案人数众多，双方当事人争议的问题属于社会和群众普遍关注的问题，社会影响较大，已引发或者可能激发社会矛盾，并危害社会稳定的案件。此类案件包括两种基本类型，一种是进入诉讼之前已经属于群体性事件；一种是进入诉讼程序后有可能引发变成群体性事件

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二、近年来蔚县农村群体性案件的特点

蔚县地处河北省西北部，东临京津，南接保定，西依山西大同，北枕塞外古城张家口。全县呈盆地状，南部深山、中部河川、北部丘陵。全县总面积3220平方公里，辖11镇、11乡、560个行政村，总人口47万人，其中农业人口42.1万人，是国家扶贫开发工作重点县，全国一百个重点产煤县之一。近年来，随着国际金融危机的冲击和影响，国内经济下滑和煤矿停产整顿的新形势下，特别是蔚县“7.14煤矿特大燃烧事故”发生以后，县域经济和社会稳定面临前所未有的挑战，在当前经济 “一煤独大”向“多业并举”转变的关键时期，全县经济增速明显回落，财政运行困难，经济运行和财政保障压力增大，人民收入增长滞缓，造成社会矛盾凸显，尤其是农村群体性案件陡增，农村的社会稳定受到影响。农村群体性案件呈现出了一些新的特点：

（一）参与主体多元化。参与群体性案件的人员越来越有组织，有的还有牵头人，目的、责任、分工明确，形成了内部组织体系，使得案件持续时间长、处置难度增大。

（二）诉求内容多样化。传统的涉及农村的集体案件，基本上限于单一的土地纠纷、干群关系纠纷、三提五统纠纷等；而现在的纠纷涉及到了土地流转纠纷、土地征收纠纷、土地征收收益分配纠纷、农民工劳动争议纠纷、城中村改造纠纷、矿区塌陷民房损害赔偿纠纷等多个领域。仅2009年度到蔚县信访局上访的农村案件，其中劳动类占19.6%；检举揭发类4占11.2%；农业农村类占8.4%；土地征占类占7.7%；土地承包类占7.4%；矿区纠纷占5%；房产纠纷占3.2%；其他占37.5%。

（三）引发原因复杂化。表现在既有经济原因，又有政治原因；既有现实矛盾，又有社会历史遗留问题；矛盾既可能为个案，还可能涉及一个群体的公共利益；既可能由于职能部门执行政策偏差引起，也可能是群众法制观念淡薄等原因造成。往往是合理要求与非法行为交织，大部分群众善意愿望与少数别有用心的人阴谋利用交织，极易使矛盾性质发生转化。

（四）纠纷程度激烈化。许多案件爆发之初，当事人的要求也不是很高，只是希望矛盾能够得到公正合理解决就行。可是一些矛盾纠纷没有能在有关基层部门得到有效地解决，当事人在多方求助无果的情况下，采取群体围攻、上访甚至以武力相威胁的手段，迫使有关部门公正合法地解决问题，从而引发了农村群体性上访案件，有的甚至赴省进京上访，有的因没有及时得到解决，而酿造严重的治安案件、刑事案件，在社会上造成极坏的影响。

（五）发展趋势扩大化。据统计，2008年蔚县信访案件660件，2009年信访案件677件，同比上升了2.6%。其中农村集体上访案件2008年110件，2009年148件，同比上升25.7%。

（六）解决方式单一化。首先，由于涉及农村的群体性案件尤其是土地纠纷案件，法院基本不予受理，阻塞了司法解决纠纷的最后一道维权通道。蔚县法院2008年受理农村群体性案件1件，2009受理3件，与信访案件相比较，可见数量之少。其次，农民自己认为走诉讼渠道诉讼时间比较长，成本比较高，也导致了农民不愿意诉讼解决群体性问题。再次，农民集体到政府采用上访手段，甚至围堵政府机关的做法给政府施加压力，利用自认为“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”想法，迫使政府答应他们的不合理诉求，从而导致上访类案件增加。

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三、应对群体性案件的防控策略

处理群体性案件，要想达到良好的法律效果和社会效果，就必须在程序上和实体上下功夫，必须在法律上和法律外下功夫；既要贯彻国家、地方的相关政策和法律法规，又要保障人民群众合法权益的实现，全面构建社会主义和谐社会。

（一）全面提高行政决策水平，打造法治型政府，确实解决农民的“民生”问题。

解决“民生”问题，构建“和谐社会”是中共十七大的一个亮点。因此，如何立足于解决当前和今后一个时期经济社会发展面临的深层次矛盾和问题，利用社会各种力量化解农村矛盾，构建和谐社会，切实解决农民的“民生”问题，从更高起点、更高层次、更高水平上去思考和做好当前工作，必将成为政府的首要任务。假使在这一时期政府的相关决策失误，没有正确、合理处理好社会凸显矛盾，不但会使经济停滞不前，而且还可能会因此而激化社会矛盾，产生过多的信访事件，甚至群体越级上访事件，以至于产生社会动荡。

要从根本上解决做好农村群体性案件的防控，就必须加强政府自身的建设，积极推进行政管理体制、行政制约和监督机制、行政监督体系的改革和建设，健全信息公开制度，打造阳光政府、服务政府、法治政府，为广大农村群众提供优质、高效的服务。2009年河北省委书记张云川在全省“干部作风建设年”活动动员大会上强调，在去年500多批次赴省集体上访中，因干部作风问题引发的近200批次，占到总量的40%。并严厉指出：“一段时间以来，有些问题‘开发商、企业、基层群众反映越来越多，而且越来越强烈，例如行政审批过多过滥，办事效能低，服务差，已经达到难以容忍的程度。河北要发展、要振兴，必须从转变干部作风入手。”。

（二）建立农村群体性案件的预警机制。

组织有关单位、部门、企业、基层组织的沟通，建立信息共享和共同防范的联动机制，构建科学的预警机制。一旦有群体性事件发生的苗头，就要组织相关的单位和职能部门积极到基层化解矛盾，将群体性案件处理在萌芽状态。这就要求我们的职能部门和相关单位，主动承担起预警职责，改变工作思路和方法，变上访为下访，变被动为主动。对当事人存在情绪不稳定、人数众多、威胁恐吓、到处投诉、层层上访等情况的案件要及时上报、及时处理，并建立档案，规范管理，以做到有备无患。

蔚县就采用这种方式建立了化解农村群体性案件矛盾纠纷进行了积极探索。例如律师行业内按照河北省司法厅和张家口市司法局的要求，每个律师事务所都建立了律师在代理重大敏感案件过程中的重大事项报告制度，将律师在咨询或代理案件过程中发现的引发群体性案件的苗头及早向上级单位汇报，做到早发现、早处理、早预防，减少和预防矛盾激化。同时蔚县也在各乡、村建立健全了容易引发群体性案件的不稳定因素排查制度，做到及时预警，要把可能成为群体性案件的纠纷解决在萌芽阶段。2009年共排查出各类重点矛盾纠纷213件，已经化解181件。同时，建立了信息共享和共同防范的联动机制，为可能成为群体性案件的纠纷提供化解的平台。一旦发现可能演变为群体性案件的苗头，由主管部门牵头，邀请律师、法院等机关组成联席会议，和当事人面对面的协商，使相当一部分案件得到了有效处理。

（三）要畅通、完善农村群体性案件的诉求渠道。

畅通诉求渠道，实现民众的表达权。首先要适当地为弱势群体不满情绪的宣泄提供合法的渠道和方式。其次应完善人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”矛盾纠纷调处工作体系建设。通过村委会、司法所、仲裁处、行政主管部门等机构能够解决的问题就尽早解决，能够独立解决的就不要拖到下一阶段。再次法院要按照法律规定，敞开大门接受农村的案件，尤其是对于涉及农村土地承包的案件，不能采用不予受理的方式将这些案件拒之门外，从而引发群体性冲突。最后要大力加强执法力度，做到公正司法、严格执法、文明执法。用法律武器解决久拖未决的社会矛盾，避免小事拖大，大事拖炸，以展示法律和法院应有的威慑力。

（四）加强农村两委班子干部综合素质教育

1、加强培训，不断提高农村两委班子成员的法律素质。培训教育是提高村委会干部素质的有效方法，也是一项难度较大而又必不可少的工作。农村两委干部长期处于基层第一线，平时不但要忙于农村两委事务性工作，还要发展自己的农业经济，在文化知识和理论知识的学习上，普遍存在着自觉性不强的问题。过去采用较多的是短期办班、以会代训、外出参观学习等方式方法，这些办法对于提高村干部的理论、政策、知识水平起了一定的作用，但因时间较短，比较零散，随意性大，往往是“雨过地皮湿”，收效不甚明显。因此建议要采取长期培训和短期培训结合的办法对干部进行综合素质的再教育。2008年度蔚县县委组织部组织律师事务所律师分三组到全县22个乡镇开展“提高农民素质大培训”活动、2009年县委宣传部组织律师到全县22个乡镇举行“实践科学发展观流动课堂”活动，集中给两委干部讲解了《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包调解仲裁法》等法律法规，重点辅导大家学习了依法行政、依据法定程序办理事务方面的知识，通过两委班子的学法用法，能够有效带动全体村民提高法律意识，从而使大家能更好的为新农村建设服务。

2、培养后备干部，确保村委会干部质量

党中央作出了建设社会主义新农村的伟大决策，各级干部，特别是涉农工作的干部就成了建设社会主义新农村的决定因素。培养后备干部是加强干部队伍建设，提高干部素质的重要措施之一。村改委后，村委会干部由从前的行政任命改为村民自治选举产生，但也不能因此而忽视后备干部的培养工作，需要建立一定的后备干部培养工作制度。各个村委会每一届都要确定1—3名后备干部，并由乡镇党委安排领导班子成员为联系人进行帮带培养，提高其思想理论水平和工作能力。到换届选举时，能够有良好素质的人选来参与竞争，以解决村干部选拔难的问题。

3、选聘高校毕业生到农村任职，充实基层干部

选聘高校毕业生到农村任职，是党中央作出的一项重要决策。胡锦涛总书记指出：“此事具有长远战略意义。”为什么说这是一件具有长远战略意义的大事呢？第一，建设社会主义新农村，需要大批有科学思想、知识和眼光的新农村建设骨干力量。第二，保证党和人民的事业薪火相传、后继有人，需要培养大批经受过基层特别是农村艰苦环境锻炼、与人民群众有深厚感情的后备干部人才。第三，当代大学生思维活跃、视野开阔、知识面宽、富有创造热情，能够帮助农村两委依法解决存在的矛盾。

（五）政府购买律师的法律服务，形成律师参与化解农村群体性案件的长效机制。

县域律师是农村法律服务的主要力量，县域律师所处的地理区域决定了其与农村、农民、农业之间有着比城市律师更紧密的联系。社会主义新农村建设是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的具体化，是遏制城乡距离拉大趋势，解决“三农”问题，提高农民生活水平，全面建设小康社会的重大战略举措。由于建设社会主义新农村涵盖了经济建设、民主建设、法制建设等各方面，这给县域律师参与社会主义新农村建设创造了良好的空间和前所未有的机遇。县域律师通过自已的工作和创新服务将成为社会主义新农村建设的一支不可或缺的主力军。2008年律师事务所代理的蔚县西细庄村全体村民与开滦集团蔚州矿业公司因采煤致民房塌陷损害赔偿纠纷一案，广大村民采取集体上访和集体到矿上停止煤矿生产的方式要求解决纠纷，最后该案通过律师努力工作，引导该案件走诉讼渠道，通过法院审理，最后受损户得到了相应的赔偿，避免了更大矛盾的发生。

现在对律师参与处理农村矛盾的报酬支付大致有三种形式：一是纯无偿的志愿服务；二是给一定的报酬表示一个意思；三是政府购买服务，但支付标准低于日常执业标准，而且没有形成制度安排。对于我县律师事务所而言，多年以来参与乡村化解矛盾都是无偿服务，就连律师的交通通信等费用都由律师个人支付，制约了律师服务的积极性。建议政府部门树立“政府购买法律服务”的概念，要有支付法律成本、社会稳定成本的理念，把政府购买法律服务与律师协会资助服务、律所补贴服务以及个人志愿服务结合起来。推行“一村一律师”制度，为此，政府部门每年应从预算中拿出一笔专项资金，根据律师的工作时间和效果来支付其相应的工作报酬。在这方面，政府应主动地承担成本“责任”，毕竟政府稳定地承担法律服务成本，才是确保律师参与化解农村群体性案件长效性的关键因素。

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参考文献

1、杨瑞清、辜静波．关于弱势群体引发群体性事件的原因透析【J】．求实，2005（12）：85－86．

2、张云川在全省“干部作风建设年”活动动员大会上的讲话河北日报 2009-2-13

3、蔚县信访局2009年工作总结 2009-12-28

4、吴志明主动适应新形势的要求推动上海律师业的发展中国律师 2010（3）15-17。